依法治国进程中律师制度发展演进及路径探索
内容摘要：今年是新中国成立70周年，也是我国律师制度恢复重建40周年。40年栉风沐雨，40年劈波斩浪，我国律师事业发展与法治建设进程相伴而行，共同进步，取得了历史性成就，律师队伍已经成为全面依法治国一支不可或缺、充满活力的重要力量，律师制度已经成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要标志，律师事业已经成为党和国家事业的重要部分。新时代，新使命，新征程，只有坚持全面依法治国的总目标，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，律师制度和律师事业才会始终走在健康发展的大路上，才会不忘法治初心，不负时代重托。
主题词：依法治国 律师制度 路径探索
伴随着我国改革开放的不断发展和深入推进，中国法治建设走过了波澜壮阔的40年历程，取得了举世瞩目的成就。今年是我国律师制度恢复重建40周年，律师制度恢复发展与法治建设一起，也走过了40年不平凡的伟大历程。本文就我国法治建设进程与律师制度发展演进、两者之间的关系以及律师在法治建设进程中的实现路径作一探讨。
一、法治进程的推进与律师制度的发展
我国的现代法制建设，是从新中国建立开始，真正的法治发展是在十一届三中全会以后。新中国律师制度无不伴随着国家法治建设而起落兴衰，大致可以划分为四个阶段。
（一）起步摸索阶段（1949年新中国成立至1978年十一届三中全会）
主要特征：从属于政治的法制建设时期，律师定位为国家法律工作者，具有强烈政治色彩，作用发挥有限。
新中国的法制建设开始起步，具有标志性的立法文件《中国人民政治协商会议共同纲领》和《五四宪法》先后颁行，刑法、婚姻、土地、劳动、组织等立法逐渐走上轨道，但是规范公权力的行政法、行政程序法几乎是空白，而且法制建设规范化程度较差。1957年以后特别是文革期间，法学教育被终止，司法机关被砸烂，新中国的法制建设被迫中断。
新中国的律师制度也处于起步阶段。1950 年 7月，政务院《人民法庭通则》规定，人民法庭应保障被告人有辩护权和请人辩护的权利。1954 年 7 月，司法部《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》决定，在北京、上海、天津等大城市开展律师工作试点。同年《五四宪法》和《人民法院组织法》规定，被告人可以委托律师为自己辩护。“律师”一词第一次出现在新中国的第一部国家根本大法中。1956 年 1 月，国务院批准了司法部《关于建立律师工作的请示报告》，同年 7 月，国务院颁布了《律师收费暂行办法》，律师业务由参与刑事诉讼扩大到民事案件。1957 年上半年，新中国第一部有关律师制度的法规《律师暂行条例》(草案) 成稿，但未发布施行。随着中国法制发展的起步阶段被迫中断，1959 年司法部被取消，律师制度实际被取消。
（二）恢复发展阶段（1978年十一届三中全会至1997年党的十五大）
主要特征：法制建设的任务是建设社会主义法制。律师职业定位由国家法律工作者向中介机构转化。
1978 年 12 月，党的十一届三中全会提出加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。这一时期法制建设的目标是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。国家两次修订宪法，颁布《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》，社会主义法律体系初步建成。司法系统恢复重建逐渐健全，法学教育也重新起步发展。
伴随着中国法制的发展，律师制度也恢复发展并尝试改革。1980 年 8 月，第一部律师条例《中华人民共和国律师暂行条例》颁布，将律师定位为国家的法律工作者。1986年7月，成立中华全国律师协会。司法部逐步尝试律师制度改革，进行合伙、合作制律师试点。律师职业的定位也逐渐发生变化，到 1996 年 5 月，新中国第一部律师法律《中华人民共和国律师法》将律师定位为“为社会提供法律服务的执业人员”，实际上将律师职业定位为中介服务，律师的社会地位有所回落。
（三）蓬勃发展阶段（1997 年党的十五大到 2012年党的十八大）
主要特征：国家从法制建设转向推进依法治国，律师被定位为中国特色社会主义法律工作者。
法制发展从进行中性的、法律工具主义的法制建设，转向价值取向更加积极的法治建设与依法治国。国家不仅追求良性法律制度，还要积极推进依法治理。1997 年 9 月，党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了党章；1999 年 3 月，国家又把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法。中国特色社会主义法律体系已经形成，使“法治”和“依法治国”成为国家意志，中国法治建设掀开了新的篇章。
律师职业定位也发生变化。按照阶段末期中介机构的定位，2000 年起全国进行律师制度改革，国办律师事务所全面改制，律师职业基本市场化。2002 年，国家开展公职、公司律师试点。2003年，律师资格考试与初任法官、检察官考试合并为国家统一的司法考试。2007 年，修订的《律师法》虽然规定律师是“接受委托或指定，为当事人提供法律服务的执业人员”，但同时明确“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”，实际上对律师职业重新定位。2010 年11 月，中办国办转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，强调指出“我国律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，律师是中国特色社会主义法律工作者”，同时要坚持党对律师工作的领导，确保律师工作的社会主义方向。
（四）全面依法治国新时代（2012 年党的十八大至今）
主要特征：全面推进依法治国，律师定位为依法治国的一支重要力量。
党的十八大将“全面推进依法治国”与“全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党”，作为党和国家四个全面战略布局之一。2014 年 10 月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国的法治建设提高到前所未有的高度，明确了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治新理念，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设法治中国”的总目标。党的十九大提出深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。国家推行了一系列的司法改革，如全面推行法官、检察官员额制，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，出台领导干部不得干预司法活动相关制度，推进司法专业队伍正规化、专业化、职业化建设等等。
法治被高度重视，律师制度也得到空前的重视和加强。习近平总书记指出，律师队伍是依法治国的一支重要力量，要求切实加强律师工作和律师队伍建设。2015 年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国律师工作会议，这在我国律师事业发展史上还是第一次，律师第一次与公检法同为“法律职业共同体”的一员。随后，有关律师制度改革文件密集发布，如：中办国办《关于深化律师制度改革的意见》、《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》、《关于发展涉外法律服务业的意见》、《关于开展律师调解工作试点的意见》、《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》以及司法部修订《律师事务所管理办法》《律师执业管理办法》、全国律协修订《律师协会维护律师执业权利规则》《律师协会会员违规行为处分规则》以及律师协会、行业党的建设工作全面加强，律师制度改革紧锣密鼓地推进，律师队伍管理力度显著增强，律师执业权利有效落实。
从以上四个阶段得出结论，我国律师制度伴随着社会主义法治进程成长和成熟着，而且作为一支新兴的民主化法治化力量而崛起，律师制度发展体现以下法治特征：一是从国家法律工作者到为社会提供法律服务的执业人员，再到为当事人提供法律服务的执业人员；二是从单一刑事辩护到民事案件，再渗透到政治经济社会文化各个领域的法律服务；三是从单一行政管理到行政管理和行业自律“两结合”管理模式；四是从律师不问政治到积极参政议政；五是从执业律师到兼职、公职、公司律师、法律援助专职律师并存的模式，也见证和实现着律师制度法治化进程。
二、律师的功能定位及与法治的关系
（一）律师的功能定位
律师是为社会主义社会提供法律服务的专业人员，具有政治性、社会性、专业性、中立性的职业特性。
1．政治功能。律师具有平衡公权力与私权利的博弈中促进民主与法治进步的政治功能。一是科学立法参与者。律师通过参与立法过程、提出立法意见建议，增强立法工作针对性、及时性和可操作性，提高立法科学化、民主化水平，保障立法质量。二是法治政府推动者。参与制定、评估政府的政策和规范性文件，对政府重大决策、重大项目等进行合法性审查，代理政府的行政诉讼、行政复议和参与信访接待，提高机关法治化水平。三是公民人权保护者。律师通过维护当事人的权利实现公民权利，同时监督国家权力的正当行使，实现对违法行使权力的对抗，维护社会公平与正义。
2．社会功能。律师具有社会秩序调节和法律秩序构建的社会功能。一是积极参与化解社会纠纷和矛盾冲突，调剂社会和谐与稳定，发挥律师的社会调节功能。二是构建法律共同体，与司法部门相互配合、相互制约，促进司法公正与提升司法公信力。三是开展法治宣传教育，提高公民法律素养，规范公民社会行为，维护社会秩序。
3．经济功能。律师具有创造价值并节省社会运行成本的经济功能。一是律师职业的发展得益于商业的繁荣和经济的发展，市场经济离不开律师参与的法治秩序和规则创制。二是律师在法律服务中提供 “法律产品”，为经济建设保驾护航，减少经济纠纷，节省经济运行成本。三是律师通过维护和救济物权，保障民生，依法经营，维护经济的安全发展。
4．文化功能。律师具有弘扬法治精神及宣传法律文化的文化功能。律师文化是法治文化的表现形式，律师文化是律师群体的灵魂所在。律师执业活动本身就是一个宣传和普及法律文化的过程，律师通过执业活动弘扬法治精神，这也是律师职业应有的功能。
（二）律师与法治的关系
1．目标一致。法治是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治国原则和方式，与“依法治国”概念基本一致。律师的职责是维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义。我国律师制度的基本价值取向与司法制度发挥法治工作队伍在全面推进依法治国中的功能作用是统一的。维护国家法律正确实施是律师制度的基本功能定位，公平正义价值目标也就是维护国家法律公正实施的目标。不断完善我国社会主义法治化是律师法治作用的最终目标，同样，律师在我国法治建设中发挥作用，也需要一个清明的法治环境。律师职业以“法律”为中心，律师需要依赖“法律”、运用“法律”，从而更好地维护“法律”，“法律”是律师的生命。
2．互为依存。律师需要法治。律师制度是民主政治发展到一定阶段的产物，与民主政体紧密相连的法治环境，是律师制度赖以生存和发展的必要保障。专治国家权力集中在一小部分人手中，实施暴力高压政策，律师没有任何用处，因为作为律师的当事人手中没有权力。而法治国家权力属于人民, 法律是人民制定的。政府依法治理国家、民众维护合法权益，都需要律师的专业帮助，只有在法治社会，律师才有存在的空间。法治社会需要律师。权力制衡是国家治理的最基本准则，权利义务是社会生活的最基本前提，法律被社会普遍认可和遵守是最基本要求。以公民权利为本位的法治社会表现形式之一就是律师。建立公平正义和谐的秩序，就是要实现法治社会，就一定要有律师的力量。
3．作用相关。法治属于上层建筑，不同的国情决定了不同国家不同的政治制度，也决定了不同的法治模式。我国法治包括立法、执法、司法、守法四个方面，法律被实施的程度越高，说明该国的法律在社会治理中越有成效，也反映出律师的地位和作用更加显著。律师通过促进“善法”、“良法”产生，维护私权利、制约公权力，保障法律在社会生活中被合理有效地遵守、执行和适用，从而推动社会法治的进步和发展。
三、律师推动法治进程的路径选择
律师在全面推进依法治国进程中的作用是多方面的，是科学立法的重要参与者、是严格执法的积极促进者、是公正司法的坚定维护者、是全民守法的实践推动者。
（一）参与科学立法，保障立法质量
1．参与立法专家顾问制度。我国立法主体是各级人民代表大会及常委会，存在着代议机关代表的广泛性与代议机关立法人员专业性之间的冲突。在不可能全部由专业人员担任人大代表的前提下，聘任专业知识扎实、实务经验丰富、社会阅历广泛的律师加入人大立法专家顾问团队，直接参与立法，成为可能和必要。律师精英甚至比一些缺乏实务经验的法学专家更具有相对优势。像美国等西方国家十分重视发挥律师在立法中的功能，美国历史上第一个百年中，律师占众议院人数的40%以上，占参议院人数的60%以上。目前，应尽快出台相关办法和规定，组建人大专门和工作委员会立法专家团，规定律师的地位、比例与产生方式和职责任务。律师担任立法专家顾问的职责主要是：一是对各专门委员会提出的立法动议进行合法性审查、可行性论证；二是对拟定的立法草案发表法律意见；三是对委员会日常工作提供法律咨询，出具法律意见，从而推动立法更好地符合法定立法权限和立法程序，符合社会实际需求，保证立法质量。
2．参与第三方立法和评估。为克服部门立法和立法的地方保护主义，积极探索委托第三方起草法律法规草案。律师作为提供法律服务的执业人员，其政治性、社会性、独立性、专业性的职业属性应当能胜任这一任务。立法机关可以将与日常生活联系较为紧密、需要丰富实践经验作为支撑的法律法规，委托律师协会组织优秀律师起草草案。对于部门争议较大的重要立法事项，立法机关在委托第三方进行立法评估时，第三方的组成人员中也应当包括律师，通过遴选入围评估的律师，以其独到的法律观察力和思辨力对居中评估具有特别意义。
3．提供立法建议意见。目前，我国39名律师担任全国人大代表和政协委员，全国有1500多名律师担任各级人大代表，4100多名律师担任各级政协委员。律师人大代表应邀直接参与和修改法律法规规章，律师政协委员积极参与立法中涉及的重大利益调整论证咨询，其他律师以专家身份或社会公众身份，积极在立法草案公开征求意见时提出自己的建议，结合执业实践向有关部门反映法律法规规章中存在的问题，撰写并发表文章为法律法规规章的健全和完善提出意见和建议。醉驾入刑等就是通过律师政协提案直接推动立法，劳动合同法、物权法、刑事诉讼法等多部法律法规的立法、修订也凝结着律师界的专业意见和建议。同时，探索人大常委会以及司法局聘任法律助理制度，也是在审议法规、议案和规范性文件时提供专业法律服务。
（二）促进严格执法，实现依法行政
1．担任政府法律顾问。按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求，目前已经基本实现政府、政府机关法律顾问全覆盖。社会律师、公职律师坚持以防范、控制法律风险为主，法律补救为辅，参与政府立法和规范性文件审查，参与重大行政决策研究并提出法律论证审核意见，对以政府或部门名义签订的合同、协议以及其他法律事务文书进行审查，代理行政复议、诉讼、仲裁、执行和其他非诉法律事务，承担领导干部学法和行政执法人员培训的相关授课任务，参与重大事项社会稳定风险的分析与评估，帮助政府更多地运用法治思维和法治方式行使权力。但是，社会律师在为政府服务的广度和深度上还需进一步加强，更加有效防范行政管理和行政决策风险、减轻政府工作面临的大量社会管理难题所带来的压力，增强政府公信力。同时，进一步完善政府购买公共法律服务制度，通过政府统一采购的方式提供经费保障。
2．参与重大行政决策。律师与民众关联程度紧密，往往比较关注政府行政决策。律师作为民众代表提出适宜的意见和建议，作为专家参与决策的可行性论证，利用执业特有风险意识和浓厚法律功底进行决策风险评估和合法性审查。政府在重大投资项目建设的立项审批、项目招投标、项目实施和项目验收全过程中，应当将律师的尽职调查、审查评价、法律意见作为审批或核准的重要依据，在风险分析和评估的各个环节，多渠道听取律师建议。
3．代理涉诉行政案件。由于群众法律意识的增强、法院实行立案登记制受理案件，导致行政诉讼案件数量大幅增长，给律师代理行政诉讼案件提供了业务拓展空间，也必然会使行政机关更加注重规范自身的行政行为，避免行政诉讼。律师通过代理行政相对人涉诉行政案件，一方面可以保护行政相对人的合法利益不受行政机关公权力侵害；另一方面，通过代理案件，在法庭上就涉诉具体行政行为合法性、合理性、正当性与行政机关进行充分的辩论，从而推进依法行政、法治政府建设。
（三）维护司法公正，保障基本人权
1．全程介入司法维权。国家设立律师制度的目的之一，就是对司法活动进行监督制衡。律师参与民事代理和刑事辩护，享有知情权、陈述权、申请权、会见通信权、阅卷权、收集证据权和庭审中质证权、辩论辩护权等执业权利，对于司法机关全面准确查明事实、正确适用法律，让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，具有不可替代的重要作用。尤其是在刑事辩护领域，律师在侦查、起诉、审判各环节依法充分发表辩护和代理意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，监督司法机关依法办案，理性抗辩。司法实践也表明，如果不发挥好律师的作用，无视律师的合理意见，错案发生几率就会上升。这些年发生的赵作海、呼格吉勒、聂树斌、张氏叔侄等冤假错案，其中一个重要原因就是在案件审理中不重视律师的辩护意见造成的。律师的执业过程实际上是对国家司法权的监督和制约的过程，有助于减少司法腐败，促进司法公正。
2．建立律师调解和代理申诉制度。目前在全国范围试点推行的律师调解制度，是在人民法院、公共法律服务中心、律师协会以及律师事务所四个层面设立律师调解室，加强律师调解与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、诉讼调解等有机衔接，充分发挥律师在化解社会矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势，推进形成中国特色的多元矛盾纠纷解决机制。同时，建立完善律师参与化解涉法涉诉信访案件机制，逐步实行申诉案件律师代理制度，关键是建立律师代理申诉案件的运作办法以及与法律援助衔接协调机制，从而达到既能化解缠访闹访、有效救济当事人合法权利、平息社会矛盾纠纷，又能拓展律师业务领域，维护司法最终裁判的公信力。
3．推动刑事案件律师辩护全覆盖。据统计，法院审理的刑事案件，律师辩护率不到30%。全覆盖是指刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖，除人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护之外，其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院也应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。同时，适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。这是推进司法改革和律师制度改革的重要举措，也是我国人权司法保障的一大进步，对于充分发挥律师在刑事案件中的辩护职能作用，维护司法公正，彰显我国社会主义法治文明进步具有重大意义。
（四）推动全民守法，协同社会治理
1．深入开展法治宣传。律师队伍是全民普法的一支重要力量。律师办理具体法律事务的过程，本身就是一次法治宣传的过程。组建律师讲师团、律师参加普法志愿者队伍，积极开展法律六进、村居结对、法企同行等活动，广泛进行法律宣讲和法律咨询活动。针对企业家、学生、农民工等特定群体，开设法律讲堂、讲座、论坛等，有针对性普及相关法律知识。总结汇编律师办理的生动、鲜活的典型案例，开展以案释法活动。利用传统媒体、网络平台、自媒体等宣传与讲解法律法规，普及法律常识，弘扬法治精神。
2．完善公共法律服务体系。律师执业已渗透到社会管理、社会生活的各个层面。在全面推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设中，律师是中坚力量。从实践看，法律服务需求增长与供给不足的矛盾还比较突出，去年全国法院审理的2800多万件案件中，有律师代理的不到800万件。因此，还需要进一步完善公共法律服务体系，拓展法律服务领域，提升法律服务水平，为人民群众提供及时有效的法律服务。大力推进村（居）法律顾问工作，建立完善相关运作考核等制度。加快律师公共法律服务产品研发，全面推行“全生命周期”公共法律服务。加大实体、网络、热线平台融合发展，为社会公众提供更加便捷的法律服务。
3．积极参与社会治理。律师除代理案件、担任顾问等工作以外，参与社会治理的方式也是多方面的。参与信访接待，协助政府接待信访群众，减轻政府接访工作压力。在法律援助窗口、诉讼服务中心、调解委员会、妇联、残联等窗口部门开展律师志愿服务，义务解答法律咨询。参与政府、法院等部门涉法涉诉案件化解工作，有效钝化和解决信访积案。专注未成年人、妇女、残疾人等保护事业，开展环保等公益诉讼活动，维护社会公共利益。协助基层组织和部门、行业开展依法治理，规范乡规民约、行业规章，协助处理相关涉法事项，帮助依法维权和纠纷化解，促进社会和谐稳定。
综上所述，律师事业发展与法治建设进程相伴而行，相互促进，共同进步。“法治兴，则律师兴；律师兴，则法治兴”，律师工作大有可为。只有坚持全面依法治国的总目标，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，律师制度和律师事业才会始终走在健康发展的大路上，才能实现国家治理体系和治理能力现代化的发展目标。
